TC: Congresistas sí podrán formar grupos parlamentarios, adherirse a uno ya existente o recurrir al Grupo Parlamentario Mixto.

17 de julio de 2018

El Tribunal Constitucional declaró INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad respecto al artículo 1 de la Resolución Legislativa 003-2017-2018-CR, siempre que el artículo 37 del Reglamento del Congreso de la República se interprete en el sentido de que no está prohibida la renuncia de los congresistas de las agrupaciones políticas en el supuesto de disidencia por razones de conciencia debidamente justificadas.

De ello se desprende que los parlamentarios que se encuentren en dicha situación podrán conformar un nuevo Grupo Parlamentario, adherirse a uno ya existente o recurrir a la fórmula de configurar un Grupo Parlamentario mixto.

Se declaró infundado en razón a que el objeto materia de controversia constitucional referidos a los artículos 1 y 2 de la Resolución Legislativa 003-2017-2018-CR que modifica el inciso 5 e incorpora el inciso 6 en el artículo 37 del Reglamento del Congreso, por aplicación de los alcances de la Sentencia 0006-2017-PI/TC.

El TC aplicó el fundamento 78 de la ya aludida Sentencia 0006-2017-PI: en el extremo que se encuentra constitucionalmente prohibido que el legislador establezca restricciones para los congresistas que no formen parte de un grupo parlamentario por haberse apartado de su respectiva agrupación por motivos atendibles, y que ellas deriven en un directo menoscabo de las funciones parlamentarias atribuidas directamente por la Constitución. Ello, claro está, en el supuesto que su separación de la agrupación política hubiera obedecido a motivos legítimos.

(…)  Objeto materia de análisis:

En el caso de autos debe tomarse en cuenta que la Resolución Legislativa 007-2016- 2017-CR incorporó el inciso 5 en el artículo 37 del Reglamento del Congreso en los siguientes términos:

No pueden constituir nuevo Grupo Parlamentario ni adherirse a otro los Congresistas que se retiren, renuncien, sean separados o hayan sido expulsados del Grupo Parlamentario, partido político o alianza electoral por el que fueron elegidos, salvo el caso de alianzas electorales conforme a ley, que hayan decidido disolverse, en cuyo caso podrán conformar Grupo Parlamentario conforme al numeral 1.

Dicha disposición fue declarada inconstitucional por este Tribunal en la Sentencia 0006-2017-PI/TC, y la misma materia ha sido regulada mediante la norma objeto de controversia en el presente proceso, la Resolución Legislativa 003-2017-2018-CR.

El nuevo texto del inciso 5 en el artículo 37 del Reglamento del Congreso establece que no pueden constituir nuevo Grupo Parlamentario ni adherirse a otro, los congresistas que renuncien, sea separados o hayan sido expulsados del Grupo parlamentario por el que fueron elegidos, salvo el caso de alianzas electorales conforme a ley, que hayan decidido disolverse, en cuyo caso podrán conformar Grupo Parlamentario conforme al numeral 1.

Dicha prohibición no resulta aplicable a los Congresistas que renuncien al Grupo Parlamentario, por vulneración a las garantías del debido procedimiento o a los derechos contenidos en el reglamento interno del Grupo Parlamentario, pudiendo recurrir para tales efectos, en primera instancia ante el Grupo Parlamentario y en segunda y definitiva instancia ante el Consejo Directivo.

TRES DIFERENCIAS ENTRE AMBAS DISPOSCIONES:

El Tribunal advierte que entre ambas disposiciones existen tres diferencias:

  1. Entre los supuestos que impiden a los congresistas constituir, o adherirse a, un grupo parlamentario, se elimina el relacionado con la posibilidad de “retirarse” del grupo por el que fueron elegidos.
  2. Se eliminan los supuestos de retiro, renuncia, separación o expulsión del “partido político o alianza electoral” por el que fueron elegidos.
  3. Se incorpora una excepción a la regla que impide constituir o adherirse a un nuevo Grupo Parlamentario: cuando la renuncia se deba a la vulneración del debido por procedimiento o a los derechos contenidos en el reglamento interno del Grupo Parlamentario, y se establecen las instancias a donde podrá recurrir un congresista en esta situación.

DIFERENCIA MÁS RELEVANTE

La primera diferencia relevante entre ambos textos normativos radica en que la nueva disposición ya no contempla el retiro de los congresistas del grupo parlamentario al que pertenecían como un supuesto que les impida participar en uno nuevo.

El inciso 5 del artículo 37 incorporado en el Reglamento del Congreso por la Resolución Legislativa 007-2016-2017-CR, declarado inconstitucional en la Sentencia 0006-2017-PUTC, proscribía la formación de grupos parlamentarios, o la adhesión a otros, en los siguientes supuestos:

  1. Retiro del grupo parlamentario de origen.
  2. Renuncia al grupo parlamentario de origen.
  3. Separación del grupo parlamentario de origen.
  4. Expulsión del grupo parlamentario de origen.
  5. Retiro del partido político o alianza electoral.
  6. Renuncia al partido político o alianza electoral.
  7. Separación del partido político o alianza electoral.
  8. Expulsión del partido político o alianza electoral.
  9. En la disposición materia de impugnación en el presente proceso no se incluyen cinco de los supuestos identificados supra (a, e, f, g, h).

La segunda diferencia relevante es en la incorporación de un segundo párrafo que un supuesto excepcional a la prohibición general contenida en el primer párrafo del inciso 5 del artículo 37 del Reglamento del Congreso. La regulación de dicha excepción agrega una nueva dimensión al análisis de la norma impugnada que la diferenciaría sustancialmente de la norma anterior declarada inconstitucional.

Más allá de que el texto de una y otra disposición son parcialmente diferentes, lo cierto es que del nuevo texto se derivan normas distintas a las contenidas en la disposición declarada inconstitucional, respecto a las cuales no existe decisión previa con calidad de cosa juzgada.

De esta manera, debe precisarse que del hecho de que los textos regulados tengan aspectos en la redacción de las disposiciones, o en el sentido de las mismas parcialmente iguales no pueda desprenderse que, con base en ello, deba descartarse totalmente la emisión de un pronunciamiento sobre el fondo. En este supuesto, de ser el caso, al Tribunal Constitucional debería corresponderle más bien hacer una interpretación de la nueva regulación conforme con la Constitución, teniendo en cuenta lo que ya ha sido previamente objeto de pronunciamiento en relación con la misma materia.

(..) este Tribunal considera necesario efectuar algunas consideraciones en torno al debate que se propició en el Congreso de la República a propósito de la aprobación de la Resolución Legislativa 003-2017-2018- CR, la cual ha sido impugnada en este proceso de inconstitucionalidad.  (..) el Tribunal advierte que la adopción de la reforma al Reglamento del Congreso se dio sin que existiese un importante y necesario margen temporal para discutir todas las implicancias que podrían generarse con ocasión de lo resuelto en el expediente 0006-2017-PI/TC, incluso pese a su inminente publicación. Al respecto, es importante recordar que la deliberación, particularmente en un espacio como el del Congreso de la República, fomenta la información puesta a disposición de los que participan en ella, y permite evaluar, con un mejor nivel de escrutinio, las consecuencias de las decisiones que se adopten. No ha sido este el escenario con ocasión de lo que, en su oportunidad, se resolvió sobre las reformas en contra del transfuguismo parlamentario. (..) Sin embargo, también es cierto que la deliberación debe realizarse en el marco de ciertas condiciones favorables que favorezcan el intercambio, siendo un elemento primordial el plazo de debate, sobre todo cuando este se realiza en el seno del Parlamento.

(..) Por otro lado, este Tribunal comprende que el “mandato parlamentario” es un instrumento institucionalizado para la representación política; un dispositivo técnico jurídico para la participación indirecta de los ciudadanos en los asuntos públicos que permite la conversión de la voluntad popular en voluntad del Estado. De allí que, si la representación política es un compromiso entre estatalidad y democracia, el mandato parlamentario es el instrumento político constitucional, al servicio de la representación misma.

MANDATO REPRESENTATIVO

(..) Sobre dicho equilibrio, el Tribunal ha señalado en el fundamento 70 de la Sentencia 0006-2017-PUTC que Afirmar la prevalencia del “mandato representativo” en la función congresal, desconociendo el ‘mandato ideológico’, permitiría justificar cualquier cambio de agrupación política, ya que solo importaría que el parlamentario ejerza funciones en tanto representante de la Nación sin estar sujeto a mandato imperativo alguno, en detrimento del sistema de partidos políticos que garantiza la Constitución y especialmente de la voluntad popular; por el contrario, conceder prevalencia al ‘mandato ideológico’ sobre el ‘mandato imperativo’, implicaría un menoscabo en la atribuciones del congresista, en la medida que su función estaría direccionada de antemano a las decisiones que adopte el partido, que puede ir inclusive más allá de su línea ideológica, sin reconocer espacio a la crítica o a la disidencia, como manifestaciones del ejercicio legítimo de derechos fundamentales como son el derecho a la libertad de conciencia y el derecho a la libertad de expresión.

Por otro lado, respecto a las razones legítimas para conformar o cambiar de grupo parlamentario, este Tribunal ha señalado que el transfuguismo ilegítimo, ya sea que obedezca a conveniencia política o interés económico, no puede ser confundido con la decisión de aquellos congresistas que en razón de sus convicciones deben retirarse del grupo parlamentario al que pertenecían originalmente.

En ese sentido, el transfuguismo ilegítimo acarrea un comportamiento contrario a la Constitución, mas no aquel que se realiza por circunstancias justificadas, particularmente en los casos de objeción de conciencia. (..) Las clases de transfuguismo han sido explicadas de acuerdo con los siguientes criterios (fundamento 23 de la Sentencia 0006-2017-PUTC): a) Por el momento en que se produce, se puede distinguir entre:

– Transfuguismo inicial: cuando los parlamentarios electos deciden inscribirse desde el inicio de su cargo parlamentario en un grupo distinto a aquel que lo respaldó electoralmente.

– Transfuguismo sobrevenido: implica el cambio del congresista de un grupo parlamentario a otro, luego de iniciada la legislatura. b) Por su forma de expresión, se debe distinguirse entre:

Transfuguismo propio, en el que el representante, luego de haber sido elegido en la listas de un determinado partido, se pasa a otro por voluntad propia o por expulsión. Con el traspaso del congresista de un grupo a otro las fueras en el parlamento varían. – Transfuguismo impropio, en el que el representante popular rompe la disciplina de grupo en las acciones acordadas en bloque por una agrupación política, sin implicar una renuncia de la bancada (votación disonante, abstención injustificada).

  1. c) Por su motivación, se distingue entre:

– Transfuguismo legítimo, en el que se entiende que el cambio de un grupo político a otro se realiza de manera justificada, en razón a supuestos tales como:

  1. i) El cambio de orientación ideológica de los partidos, que implica que el representante mantiene su integridad ideológica, y más bien son los partidos quienes, de manera material, evidencian un cambio en sus líneas políticas.
  2. ii) La mutación ideológica personal, donde el representante, en el ejercicio del derecho fundamental a la libertad de conciencia (artículo 2.3 de la Constitución), puede variar su ideario ideológico y, por ende, justificar su salida de un partido político para ingresar posteriormente a otro más afín a su nueva línea de pensamiento.

iii) Desaparición o crisis de par os, en el que el proceso de fragmentación o descomposición de un grupo parlamentario puede producir la salida de miembros de este.

  1. iv) Discrepancias con la dirección del partido o grupo parlamentario, que se origina a raíz de desencuentros entre el representante político y la dirección del partido, por diversas razones, ya sea de carácter organizacional (excesiva disciplina interna, deficiente democracia interna, etc.) como de carácter personal. – Transfuguismo ilegítimo, donde el cambio de grupo político del funcionario responde a móviles reprochables éticamente, tales como:
  2. i) El oportunismo o la búsqueda de mejores posiciones políticas, donde el funcionario tránsfuga pretende mejorar su carrera política en otro grupo parlamentario, dejando de lado sus convicciones ideológicas iníciales.
  3. ii) La compensación económica (transfuguismo retribuido), es la modalidad más reprochable y que implica el cambio ideológico en razón a ventajas de carácter pecuniario o de cualquier otra índole, que puede colindar con acciones de carácter delictivo.

FONDO

Al respecto, es preciso recordar que, en el supuesto que no se respeten los estándares brindados tanto en la STC 00006-2017-PI/TC como en esta sentencia, los parlamentarios que se vean afectados por ya no formar parte de su grupo parlamentario o agrupación política con ocasión de alguna disidencia legítima -como puede presentarse, por ejemplo, en el caso que renuncien por razones de conciencia o que sean expulsados de sus agrupaciones por manifestar una opinión distinta en ejercicio de ese derecho- tienen habilitadas las vías legales correspondientes para exigir el cumplimiento de las decisiones de este Tribunal. Como se ha afirmado en jurisprudencia, “el contenido de las sentencias que han adquirido tal n [cosa juzgada] no puede ser dejado sin efecto ni modificado, sea por actos de otros poderes públicos o incluso por particulares (inmutabilidad). La vinculación a los poderes públicos y los efectos generales que producen tales sentencias implican la existencia de un mandato imperativo constitucional y legal de que las sentencias de este Colegiado sean cumplidas y ejecutadas en sus propios términos” [RTC 0002- 2011-PUTC, fundamento 2, STC 00006-2006-CC/TC, fundamento 39].

La constitucionalidad del inciso 6 del artículo 37 del Reglamento del Congreso que crea el “Grupo Parlamentario Mixto” 60. El artículo 37 inciso 6 del Reglamento del Congreso, modificado por el artículo 2 de la Resolución Legislativa 003-2017-2018-CR, establece que los congresistas que hayan sido víctimas de vulneración de sus derechos fundamentales están facultados a integrarse al Grupo Parlamentario Mixto. Asimismo, mantienen el derecho a seguir perteneciendo a su grupo parlamentario o de adherirse a otro.

(..) En el modelo peruano, la única mención que existe a los grupos parlamentarios en general es aquella que se encuentra en el artículo 101 de la Constitución, disposición que, por cierto, no hace mención alguna a las atribuciones ni al estatuto de quienes lo integran. No existe, por el contrario, mención alguna a la noción de grupo parlamentario mixto, el cual es una creación estrictamente infra-constitucional, en específico, proveniente del Reglamento del Congreso de la República.

En tal sentido, la regulación de un Grupo Parlamentario Mixto, en la práctica, refleja el acatamiento de la sentencia emitida por este Tribunal. No obstante, resulta necesario hacer algunas precisiones. Así, respecto a quiénes pueden formar parte del Grupo Parlamentario Mixto resulta pertinente recordar lo dispuesto por el Tribunal en el fundamento 78 de la ya aludida Sentencia 0006-2017-PI: se encuentra constitucionalmente prohibido que el legislador establezca restricciones para los congresistas que no formen parte de un grupo parlamentario por haberse apartado de su respectiva agrupación por motivos atendibles, y que ellas deriven en un directo menoscabo de las funciones parlamentarias atribuidas directamente por la Constitución. Ello, claro está, en el supuesto que su separación de la agrupación política hubiera obedecido a motivos legítimos.

(..)https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2018/00001-2018-AI.pdf

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